Nieuwe manier van kabinetsvorming

 

korte versie

Ministers (waaronder de minister-president) worden voortaan per post door de Tweede Kamer gekozen. Iedereen kan in principe kandideren, bewindslieden hoeven geen vertegenwoordiger van een partij meer te zijn. Voor ieder voorstel dient een meerderheid in de Kamer te zijn. Die wisselt dus per voorstel.

middellange versie

Het huidige coalitiesysteem ondermijnt daarmee het vertrouwen van de burger, de slagvaardigheid van de politiek én het democratische proces. Sociaal & Groen komt met een voorstel om het (of een volgend) kabinet op een andere manier te vormen, waardoor het proces sneller gaat, met meer openheid en met meer respect voor het democratisch proces. Het voorstel is volgens ons uitvoerbaar zonder dat er iets in de wet of grondwet moet worden veranderd of hoeft te worden vastgelegd.

Sociaal & Groen stelt als alternatief van een coalitiekabinet het volgende voor:

1. De minister-president en ministers worden voortaan onafhankelijk van elkaar en van partijen door de Tweede Kamer in functie gekozen.

2. De minister gaat bij het aannemen van zijn of haar positie uit van de staande begroting en het staande beleid. Nieuw beleid wordt aan de Kamer voorgelegd.

3. Het beleid wordt per onderwerp bepaald door de Kamer door middel van bindende moties, amendementen en wetsvoorstellen.

4. De Kamer krijgt om deze verzwaring van taken goed uit te voeren fors meer ondersteuning.

5. Kamerleden krijgen het recht om bij het ministerie rechtstreeks informatie op te vragen, en alle voor beleid belangrijke informatie wordt door het ministerie standaard online beschikbaar gesteld.

De formatie van het kabinet zal door deze manier van werken een gelijkmatig en doorlopend proces worden, er komen veel stabielere kabinetten, het doordrukken van minderheidsstandpunten is verleden tijd, en het debat in de Tweede Kamer wordt weer eerlijk, open en zinvol. De politiek doet meer recht aan de verkiezingsuitslagen en wordt slagvaardiger en meer stabiel. Het vertrouwen in de politiek zal daardoor groeien.

Voor het invoeren van deze nieuwe manier van werken zijn geen grondwetswijzigingen of wetswijzigingen nodig. Alleen een zwaardere ondersteuning voor de Kamer is noodzakelijk. Hiervoor zou een verandering in de wet nodig zijn, maar dat kan dan achteraf.

Dit voorstel wordt voor bestaande politieke partijen aantrekkelijk als ze niet veel kans zien zelf in een coalitie te komen, dan wel als de coalitievorming zeer moeizaam verloopt en partijen zich gedwongen voelen aan te schuiven bij een onaantrekkelijke coalitie. Wanneer tijdens de formatie dit alternatief door één partij in de media en bij de informateur naar voren gebracht wordt, kan het een serieuze rol gaan spelen in de discussie over het nieuw te vormen kabinet.

Uitgebreide versie

Problemen met de huidige coalitiecultuur

De huidige manier van het samenstellen van een kabinet brengt enkele problemen met zich mee. Deze problemen hebben te maken met het systeem zelf, maar komen meer tot uiting in de moderne politieke situatie, waarin het politieke landschap versplinterd is.

Lange moeilijke formaties

Door het huidige coalitiesysteem duurt het een tijd voordat na de verkiezingen een nieuw kabinet aan de slag kan. Een formatie die korter duurt dan twee maanden is een zeldzaamheid. Een formatietijd van drie kwart jaar is geen uitzondering. Al die tijd is er dan een demissionair kabinet aan de macht zonder democratische legitimatie die belangrijke beslissingen voor zich uitschuift, waardoor problemen blijven liggen en kunnen verergeren.

Politiek achter gesloten deuren

Tijdens de formatieperiode verdwijnt de politiek achter gesloten deuren. Het democratisch proces raakt hierdoor gefrustreerd: belangrijke beslissingen worden uitonderhandeld zonder dat de Kamer en burgers zich daarover kunnen uitspreken.

Verschuiving van de feitelijke macht

Hiermee wordt de Tweede Kamer als orgaan effectief door een kleinere groep binnen die Tweede Kamer opzij gezet. De stemverhoudingen liggen daarmee anders, en de facto ook anders dan die van de verkiezingsuitslag.

Na de formatie is het democratisch proces dan ook blijvend gefrustreerd. De Tweede Kamer zou de hoogste macht moeten zijn, maar in feite is dit de coalitie. Ook na de formatie komt het immers al vaak voor dat over een nieuw punt tijdens het kabinetsberaad en coalitieoverleg al een besluit genomen is, voordat dit in de Tweede Kamer wordt behandeld.

Debatten zonder betekenis

Voordat een debat in de Tweede Kamer plaats vindt hebben de coalitiepartijen hun stem vaak al bepaald. Daarnaast stemmen zij in regel nooit in tegen de eigen begrotingsafspraken en tegen eigen bewindslieden. Wij zien dit terug in stemgedrag: coalitiepartijen stemmen altijd meer gelijk dan in andere perioden waarin diezelfde partijen niet samen in de coalitie zaten.

Coalitietrouw in plaats van eigen standpunten

Door coalitietrouw stemmen partijen in de coalitie ook anders dan tijdens hun idealen en verkiezingsprogramma’s vertelden voor de verkiezingen. Falende ministers wordt de hand boven het hoofd gehouden om het kabinet niet te laten vallen.

Minderheidsstandpunten

Daarbij komt het met deze methode van kabinetsvorming vaak voor dat minderheidsstandpunten omgezet worden in beleid. Een partij eist voor een coalitie een inhoudelijk punt waarvoor in de Kamer en soms zelfs binnen de coalitie geen inhoudelijke meerderheid zou bestaan, als beloning voor coalitietrouw. In praktijk zien we dat op deze manier vooral veel veranderingen waar wel veel maatschappelijk draagvlak is niet worden gerealiseerd (denk bijvoorbeeld aan het legaliseren van softdrugs).

Val van het kabinet betekent nieuwe verkiezingen

Wanneer de Kamer het vertrouwen opzegt in de minister-president, op één beleidspunt in het coalitieakkoord, en vaak zelfs in één bewindspersoon, valt het kabinet. Ook daardoor zien we dat voor beleid waar gezien de stemverhoudingen tijdens de verkiezingen en kijkend naar de standpunten waarmee de partijen de verkiezingen zijn in gegaan, al lang geen draagvlak meer is, toch wordt doorgevoerd.

Oppositie doet mee voor spek en bonen

Oppositiepartijen zien hun voorstellen onevenredig vaak afgekeurd worden, en coalitiepartijen zien hun voorstellen vaker beloond dan inhoudelijk gezien zou passen bij de verkiezingsuitslag en de verdeling van Kamerzetels. Feitelijk kan een oppositiepartij meestal alleen iets bereiken als zij nodig is voor een akkoord in de Eerste Kamer (of bij zo genaamde “vrije kwesties”). Dat wordt door de coalitie dan meestal maar aan een beperkt aantal voorkeurspartijen gegund.

Een regen van moties, waar nauwelijks uitvoering aan wordt gegeven

Oppositiepartijen hebben twee mogelijkheden om invloed uit te oefenen: via initiatiefwetgeving en via een motie.

Initiatiefwetgeving kost heel veel energie en moeite om te ontwerpen, terwijl de oppositiepartijen daar geen ondersteuning van het ministerie voor krijgen, zoals de coalitiepartijen dit via de regering wel hebben. Daarbij is de kans groot dat regeringspartijen puur vanuit coalitietrouw tegen zullen stemmen, ook al komt de initiatiefwetgeving wel overeen met het eigen partijprogramma.

Een motie is snel en makkelijk ingediend en krijgt vaak evenveel aandacht als initiatiefwetgeving. Het is dan ook mode geworden om in de Kamer motie na motie in te dienen. Moties zijn niet zelden onderdeel geworden van ‘scorebordpolitiek’, als mogelijkheid voor de oppositie om zich te profileren en te onderscheiden van de coalitie. Veel invloed op het beleid hebben die echter niet, want als onwelkome moties door de minister niet simpelweg terzijde gelegd worden, wordt er vaker in praktijk geen uitvoering aan gegeven omdat de motie ondersneeuwt in de stortvloed en geen prioriteit krijgt.

Moties functioneren dan ook meer als middel om aan de bühne nogmaals het eigen standpunt te tonen en andere partijen uit te lokken voor of tegen een impopulair ogend standpunt te stemmen. Vaak worden moties ter stemming voorgelegd waarvan de indieners ook zelf weten dat de wens irreëel is, maar het maakt goede sier deze toch te uiten naar de kiezers.

Afbrokkeling vertrouwen van de kiezer

Dit alles is zeer schadelijk voor het vertrouwen in de politiek van de burger. “Ze beloven van alles maar na de verkiezingen doen ze iets anders.” Dit is de partijen maar ten dele te verwijten: het is inherent aan het systeem van coalitievorming dat zij zich zo gedragen. Maar schadelijk voor de democratie is het wel.

Oplossing

Al de bovenstaande problemen zijn oplosbaar door de coalitievorming op een andere manier vorm te geven. Sociaal en Groen stelt voor dit op de volgende manier te doen:

1. Ministers worden in functie gekozen

Direct na de verkiezingen kan de nieuwe Kamer een nieuwe minister-president en nieuwe ministers kiezen. Dit gebeurt per post. De ministerskandidaat wordt voorgedragen door tenminste één Kamerlid. De minister hoeft geen vertegenwoordiger van een partij meer te zijn. Wanneer de minister door de Kamer wordt gekozen, zit deze er niet namens één partij, maar namens de gehele Tweede Kamer. Alle bewindslieden zijn dus van elkaar onafhankelijk gekozen, en staan boven de partijen. Zij kunnen daags na de verkiezingen vervangen worden, maar dat hoeft niet: een bekwame minister die na de verkiezingen nog steeds voldoende steun heeft in het parlement kan ook blijven zitten. Tegelijkertijd kan de Kamer ook tussen de verkiezingen besluiten een bewindspersoon te vervangen. Daarmee valt het kabinet niet meer.

2. Continuiteit in beleid

Het beleid en de begroting worden niet meer door het kabinet en een coalitieoverleg vastgesteld, en veranderen ook niet per se direct na de verkiezingen. De minister gaat bij het aannemen van zijn of haar positie in eerste aanleg uit van de staande begroting en het staande beleid.

3. De Tweede Kamer bepaalt het beleid

Veranderingen in het beleid worden vanuit de Kamer geïnitieerd door middel van moties met een bindend karakter, amendementen op staand beleid, of nieuwe wetsvoorstellen. Eventueel worden per onderwerp coalities van Kamerleden gevormd om aan de slag te gaan.

4. De Kamer krijgt extra ondersteuning

Omdat bovenstaand een forse takenverzwaring is voor Kamerleden, moet de Kamer meer ondersteuning krijgen. Te denken valt aan een verdubbeling of verdriedubbeling van het budget voor ondersteunend personeel, het aanstellen van speciale ambtenaren op elk ministerie die belast zijn met het van informatie voorzien en ondersteunen van Kamerleden, en het uitbreiden van het aantal Kamerzetels.

NB: nu al is de algemene conclusie dat de workload voor Kamerleden te zwaar is en dat ze al weinig tijd hebben voor initiatiefwetgeving. Meer ondersteuning was dus al nodig en wordt urgenter.

5. Standaardisering van informatievoorziening voor de Tweede Kamer

Alle voor beleid relevante informatie binnen ministeries is standaard online beschikbaar voor zowel de Kamer als journalisten (open overheid, andere bestuurscultuur). Er dienen dus geen informatieverzoeken meer bij de minister ingediend te worden door de Kamer, en geen WOB verzoeken meer te worden ingediend door de pers om informatie te krijgen van het ministerie.

Resultaat

De demissionaire status van het kabinet na verkiezingen zal door deze manier van werken niet meer bestaan en er komen veel stabielere kabinetten.

Het doordrukken van minderheidsstandpunten is verleden tijd, en het debat in de Tweede Kamer wordt weer eerlijk en zinvol.

Het verschijnsel dat partijen voor de verkiezingen andere standpunten hebben dan na de verkiezingen zal sterk afnemen, en daardoor groeit het vertrouwen in de politiek. Stembusakkoorden zijn ook niet meer aan de orde.

De politiek wordt slagvaardiger, meer stabiel én eerlijker.

Institutionele wijzigingen

Voor deze nieuwe werkwijze zijn geen grondwetswijzigingen nodig: de handelwijze vastleggen in aanvullende wetgeving is wenselijk, maar niet noodzakelijk om te starten.

Deze manier van werken zou wanneer de politieke wil er is op elk moment na de verkiezingen door de Tweede Kamer kunnen worden doorgevoerd.

De kans dat een dergelijke nieuwe werkwijze wordt aangenomen is enerzijds afhankelijk van de bekendheid ervan, en anderzijds van de graad waarmee de problemen van het huidige model en dan met name het probleem van de huidige coalitievorming opspelen.

Sociaal en Groen wil andere partijen aansporen om na de komende verkiezingen zich uit te spreken ten gunste van deze manier van werken, of het in ieder geval als mogelijkheid te noemen bij het vastlopen van coalitieonderhandelingen.

Praktisch: wanneer en hoe in te voeren?

Dit voorstel kan zoals gesteld ad hoc en zonder wetswijzigingen doorgevoerd worden. Wel komt er een taakverzwaring voor de Kamerleden, dus het zou wel wenselijk zijn als de Kamer na invoering direct meer ondersteuning voor zichzelf regelt. Dit botst echter niet met de grondwet en kan zodoende snel doorgevoerd worden.

Dit voorstel is met name aantrekkelijk voor partijen die (na de verkiezingen) een zeer kleine kans maken om in het kabinet te komen. Omdat het voorstel links noch rechts is, kan het door veel gedoodverfde oppositiepartijen worden omarmd: het geeft hen immers meer zeggenschap en inzage.

Voor andere partijen wordt de optie meer aantrekkelijk naarmate een formatie moeilijker is en langer duurt, en partijen zich min of meer gedwongen voelen aan te schuiven in een voor hen ongemakkelijke coalitie. Deze oplossing zou daarmee een uitweg bieden. Ook zou het trots gepresenteerd kunnen worden als uitwerking van de zo lang gewenste maar in praktijk nooit gerealiseerde ‘nieuwe bestuurscultuur’.

En dan?

Met dit voorstel zullen niet alle problemen als sneeuw voor de zon verdwijnen. Er zal nog steeds handjeklap tussen partijen plaatsvinden, en uitruil van standpunten in achterkamertjes. Dat valt nooit helemaal uit te sluiten en eigenlijk moet ook dat het doel niet zijn, want onderhandelen is een wezenlijk onderdeel van de politiek. Het verschil zal echter zijn dat niet alle beleidsterreinen in één monsterakkoord wordt gegoten wanneer een enorme kloof wordt gecreëerd tussen oppositie en coalitie. Dit zal het inhoudelijke debat en de openheid ongetwijfeld zeer ten goede komen, en daarmee waarschijnlijk ook het draagvlak voor de politiek.

 

gerelateerde info: Het coalitie-oppositie denken heeft alleen maar nadelen.