Coalitiemodel afschaffen: nieuwe manier van bestuursvorming

Het huidige coalitiesysteem ondermijnt het vertrouwen van de burger, de slagvaardigheid van de politiek én het democratische proces. Nederland wordt steeds minder goed bestuurbaar. De traditionele manier van het samenstellen van een coalitie brengt een hele rits problemen met zich mee betreffende de politieke openheid, het democratisch gehalte en de snelheid van besluitvorming. Naarmate het politieke landschap versplintert komen die problemen steeds meer tot uiting. Sociaal & Groen komt met een voorstel om een bestuur (kabinet, Gedeputeerde Staten of college van B & W) op een andere manier te vormen, waardoor het proces sneller gaat, met meer openheid en met meer respect voor het democratisch model. Het voorstel is volgens ons uitvoerbaar zonder dat er iets in de wet of grondwet moet worden veranderd of hoeft te worden vastgelegd.

De oplossing

Al de bovenstaande problemen zijn oplosbaar door de coalitievorming op een andere manier vorm te geven. Sociaal & Groen stelt als alternatief van een coalitie het volgende voor:

1. De bestuurders (ministers, gedeputeerden en wethouders) worden voortaan onafhankelijk van elkaar en van partijen door de partijvertegenwoordiging in functie gekozen.

2. De bestuurder gaat bij het aannemen van zijn of haar positie uit van de staande begroting en het staande beleid. Nieuw beleid wordt aan de partijvertegenwoordiging voorgelegd.

3. Het beleid wordt per onderwerp bepaald door de partijvertegenwoordiging door middel van bindende moties, amendementen en wetsvoorstellen.

4. De partijvertegenwoordiging krijgt om deze verzwaring van taken goed uit te voeren fors meer ondersteuning.

5. Fracties krijgen het recht om bij de betreffende overheidsadministratie (ministeries c.s.)  rechtstreeks informatie op te vragen, en alle voor beleid belangrijke informatie wordt door het ministerie standaard online beschikbaar gesteld.

De formatie van het bestuur zal door deze manier van werken een gelijkmatig en doorlopend proces worden, er komen veel stabielere besturen, het doordrukken van minderheidsstandpunten is verleden tijd, en het debat in de partijvertegenwoordiging wordt weer eerlijk, open en zinvol. De politiek doet meer recht aan de verkiezingsuitslagen en wordt slagvaardiger en meer stabiel. Het vertrouwen in de politiek zal daardoor groeien.

Voor het invoeren van deze nieuwe manier van werken zijn geen grondwetswijzigingen of wetswijzigingen nodig. Alleen een zwaardere ondersteuning voor de fracties is noodzakelijk. Hiervoor zou een verandering in de wet nodig zijn, maar dat kan dan achteraf.

Dit voorstel wordt voor bestaande politieke partijen aantrekkelijk als ze niet veel kans zien zelf in een coalitie te komen, dan wel als de coalitievorming zeer moeizaam verloopt en partijen zich gedwongen voelen aan te schuiven bij een onaantrekkelijke coalitie. Wanneer tijdens de formatie dit alternatief door één partij in de media en bij de informateur naar voren gebracht wordt, kan het een serieuze rol gaan spelen in de discussie over het nieuw te vormen bestuur.

Problemen met de huidige coalitiecultuur

De huidige manier van het samenstellen van een bestuur (kabinet, Gedeputeerde Staten of college van B & W) brengt onvrede en enkele problemen met zich mee. Deze problemen hebben te maken met het systeem zelf en  komen vaker tot uiting in onze moderne tijd, waarin het politieke landschap versplinterd en gepolariseerd  is.

Lange moeilijke formaties

Door het huidige coalitiesysteem duurt het een flinke tijd voordat na de verkiezingen een nieuw bestuur aan de slag kan. Een formatie die korter duurt dan een paar  maanden is een zeldzaamheid. Een kabinets-formatietijd van drie kwart jaar is geen uitzondering. Al die tijd is er dan een demissionair kabinet aan de macht zonder democratische legitimatie die belangrijke beslissingen voor zich uitschuift, waardoor problemen blijven liggen en kunnen verergeren.

Politiek achter gesloten deuren

Tijdens de formatieperiode verdwijnt de politiek achter gesloten deuren. Het democratisch proces raakt hierdoor gefrustreerd: belangrijke beslissingen worden uitonderhandeld zonder dat de gehele partijvertegenwoordiging en burgers zich daarover kunnen uitspreken.

Verschuiving van de feitelijke macht

Het systeem brengt met zich mee dat de partijvertegenwoordiging als controlerend orgaan effectief door een kleinere groep binnen de politieke arena opzij wordt gezet. De stemverhoudingen liggen daarmee anders en de facto ook anders dan die van de verkiezingsuitslag.

Na de formatie is het democratisch proces dan ook blijvend gefrustreerd. De partijvertegenwoordiging zou de hoogste macht moeten zijn, maar in feite is dit de coalitie. Ook na de formatie komt het vaak voor dat over een nieuw punt tijdens het bestuursberaad en coalitieoverleg al een besluit genomen is, voordat dit in de partijvertegenwoordiging wordt behandeld.

Debatten zonder betekenis

Voordat een debat in de partijvertegenwoordiging plaatsvindt hebben de coalitiepartijen hun stem vaak al bepaald. Debatten in de partijvertegenwoordiging tussen oppositie en coalitie zijn voor een groot deel inhoudsloze toneelstukjes. Daarnaast stemmen zij in regel nooit in tegen de eigen begrotingsafspraken en tegen eigen bewindslieden. Wij zien dit terug in hun stemgedrag: coalitiepartijen stemmen altijd meer gelijk dan in andere perioden waarin diezelfde partijen niet samen in de coalitie zaten.

Coalitietrouw in plaats van eigen standpunten

Coalitiedicipline dwingt partijen in een coalitie ook anders te stemmen dan hun idealen uit verkiezingsprogramma's en standpuntinname voor de verkiezingen. Falende bestuurders wordt de hand boven het hoofd gehouden om het bestuur niet te laten vallen.

Minderheidsstandpunten

Daarbij komt het met deze methode van coalitievorming vaak voor dat minderheidsstandpunten omgezet worden in beleid. Een partij eist voor een coalitie een inhoudelijk punt waarvoor in de partijvertegenwoordiging en soms zelfs binnen de coalitie geen inhoudelijke meerderheid zou bestaan, als beloning voor coalitietrouw. In de praktijk zien we dat op deze manier vooral veel veranderingen waar wel veel maatschappelijk draagvlak voor is niet worden gerealiseerd (bijvoorbeeld het legaliseren van softdrugs of abortus).

Val van het kabinet betekent nieuwe verkiezingen

Wanneer de Tweede Kamer het vertrouwen opzegt in de minister-president, op één beleidspunt in het coalitieakkoord, en vaak zelfs in één bewindspersoon, valt het kabinet. Ook daardoor zien we dat voor beleid waar gezien de stemverhoudingen tijdens de verkiezingen en kijkend naar de standpunten waarmee de partijen de verkiezingen zijn in gegaan, al lang geen draagvlak meer is, toch wordt doorgevoerd.

Oppositie doet mee voor spek en bonen

Oppositiepartijen zien hun voorstellen onevenredig vaak afgekeurd worden en coalitiepartijen zien hun voorstellen vaker beloond dan inhoudelijk gezien zou passen bij de verkiezingsuitslag en de verdeling van de fractiezetels. Feitelijk kan een oppositiepartij meestal alleen iets bereiken als zij nodig is voor een benodigd akkoord in de partijvertegenwoordiging Eerste Kamer (bij zo genaamde "vrije kwesties") of Eerste Kamer. Dat wordt door de coalitie dan meestal maar aan een beperkt aantal voorkeurspartijen gegund.

Een regen van moties, waar nauwelijks uitvoering aan wordt gegeven

Oppositiepartijen hebben twee mogelijkheden om invloed uit te oefenen: via initiatiefwetgeving en via moties.

Initiatiefwetgeving kost veel tijd en moeite om te ontwerpen, terwijl de oppositiepartijen daar geen ondersteuning van het ministerie voor krijgen, zoals de coalitiepartijen dit via de regering wel hebben. Daarbij is de kans groot dat regeringspartijen vanuit coalitietrouw tegen zullen stemmen, ook al komt de initiatiefwetgeving wel overeen met het eigen partijprogramma.

Een motie is snel en makkelijk ingediend en krijgt vaak evenveel aandacht als initiatiefwetgeving. Het is dan ook mode geworden om in de Tweede Kamer motie na motie in te dienen. Moties zijn niet zelden onderdeel geworden van 'scorebordpolitiek', als mogelijkheid voor de oppositie om zich te profileren en te onderscheiden van de coalitie. Veel invloed op het beleid hebben die moties echter niet, want als onwelkome moties door de coalitie niet simpelweg terzijde gelegd worden, wordt er vaker in praktijk geen uitvoering aan gegeven omdat de motie ondersneeuwt in de stortvloed en geen prioriteit krijgt. Er staat geen sanctie op.

Moties functioneren dan ook meer als middel om aan de bühne nogmaals het eigen standpunt te tonen en andere partijen uit te lokken voor of tegen een impopulair ogend standpunt te stemmen. Vaak worden moties ter stemming voorgelegd waarvan de indieners ook zelf weten dat de wens irreëel is, maar het maakt goede sier deze toch te uiten naar de kiezers.

Het vertrouwen in de politiek wordt ondermijnd

Dit alles is zeer schadelijk voor het vertrouwen in de politiek van de burger. “Ze beloven van alles maar na de verkiezingen doen ze iets anders.” Dit is de partijen maar ten dele te verwijten: het is inherent aan het systeem van coalitievorming dat zij zich zo gedragen. Maar schadelijk voor de democratie is het wel.

De oplossing

Al de bovenstaande problemen zijn oplosbaar door de coalitievorming op een andere manier vorm te geven. Sociaal en Groen stelt voor dit op de volgende manier te doen:

1. Bestuurders worden in functie gekozen

Direct na de verkiezingen kan de nieuwe partijvertegenwoordiging een nieuw bestuur (minister-president, ministers, gedeputeerden en wethouders)  kiezen. Dit gebeurt dus per post. De kandidaat wordt voorgedragen door tenminste één fractielid. De voorgedragene hoeft geen vertegenwoordiger van een partij meer te zijn. Alle kandidaten sturen een openbare sollicitatiebrief naar de solliciatatiecommissie van de partijvertegenwoordiging, waarin ze toelichten welk beleid zij willen voeren. Voordat er daadwerkelijk gestemd wordt over het advies van de commissie, kan er een vragenronde plaatsvinden met de beschikbare kandidaten. Wanneer de kandidaat door de partijvertegenwoordiging wordt gekozen, zit deze er niet namens één partij, maar namens de gehele partijvertegenwoordiging. Alle bewindslieden zijn dus van elkaar onafhankelijk gekozen, en staan boven de partijen. Zij kunnen daags na de verkiezingen vervangen worden, maar dat hoeft niet: een bekwame bestuurder die na de verkiezingen nog steeds voldoende steun heeft in de partijvertegenwoordiging kan in functie blijven. Tegelijkertijd kan de partijvertegenwoordiging ook tussen de verkiezingen besluiten een bewindspersoon te vervangen. Daarmee valt het bestuur niet meer.

2. Continuiteit in beleid

Het beleid en de begroting worden niet meer door de coalitie in een coalitieoverleg vastgesteld, en veranderen ook niet per se direct na de verkiezingen. Het bestuur gaat bij het aannemen van zijn of haar positie in eerste aanleg uit van de staande begroting en het staande beleid.

3. De partijvertegenwoordiging bepaalt het beleid

Veranderingen in het beleid worden vanuit de partijvertegenwoordiging geïnitieerd door middel van moties met een bindend karakter, amendementen op staand beleid, of nieuwe wetsvoorstellen, aangenomen door meerderheden. Eventueel worden per onderwerp coalities van fracties gevormd om voorstellen voor te bereiden.

4. De partijvertegenwoordiging krijgt extra ondersteuning

Omdat bovenstaand een forse takenverzwaring is voor fractieleden, moet de partijvertegenwoordiging meer ondersteuning krijgen. Te denken valt aan een verdubbeling of verdriedubbeling van het budget voor ondersteunend personeel, het aanstellen van speciale ambtenaren op elk ministerie of gemeentehuis die belast zijn met het van informatie voorzien en ondersteunen van fracties en het uitbreiden van het aantal zetels.

NB: nu al is de algemene conclusie dat de workload voor de partijvertegenwoordiging te zwaar is en dat ze al weinig tijd hebben voor initiatiefwetgeving. Meer ondersteuning was dus al nodig en wordt urgenter.

5. Standaardisering van informatievoorziening voor de partijvertegenwoordiging

Alle voor beleid relevante informatie binnen ministeries, provincie- en gemeentehuizen  is standaard online beschikbaar voor zowel de partijvertegenwoordiging als journalisten (open overheid, andere bestuurscultuur). Er dienen dus geen informatieverzoeken meer bij de besturen ingediend te worden door de partijvertegenwoordiging en geen WOB verzoeken meer te worden ingediend door de pers om informatie te krijgen.

6. Parlements-, Staten- of raadsakkoord

Kandidaten dienen voor aantreding te weten welk beleid zij op hoofdlijnen moeten uitvoeren, anders kunnen zij zich niet conformeren aan door hen toekomstig uit te voeren beleid. Er kan dus wel een parlements- Staten of raadsakkoord komen zodat, naast de bestuurders-uitvoerders, ook de burgers weten welk beleid voor de komende periode gevoerd gaat worden.

Thematische akkoorden na verkiezingen zijn dus mogelijk en gewenst. Zij beinvloeden de slagvaardigheid van het bestuur niet, omdat er geen 'oud' of 'nieuw' bestuur meer is.

Resultaat

De demissionaire status van het kabinet na verkiezingen zal door deze manier van werken niet meer bestaan en er komen veel stabielere kabinetten.

Het doordrukken van minderheidsstandpunten is verleden tijd, en het debat in de partijvertegenwoordigingen wordt weer eerlijk en zinvol.

Het verschijnsel dat partijen voor de verkiezingen andere standpunten hebben dan na de verkiezingen zal sterk afnemen, en daardoor groeit het vertrouwen in de politiek. Pre-electorale coalities en thematische stembusakkoorden zijn ook niet meer aan de orde.

De politiek wordt slagvaardiger, meer stabiel én eerlijker.

Institutionele wijzigingen

Voor deze nieuwe werkwijze zijn geen grondwetswijzigingen nodig: de handelwijze vastleggen in aanvullende wetgeving is wenselijk, maar niet noodzakelijk om te starten.

Deze manier van werken zou wanneer de politieke wil er is op elk moment na de verkiezingen door de partijvertegenwoordigingen kunnen worden doorgevoerd.

De kans dat een dergelijke nieuwe werkwijze wordt aangenomen is enerzijds afhankelijk van de bekendheid ervan, en anderzijds van de graad waarmee de problemen van het huidige model en dan met name het probleem van de huidige coalitievorming opspelen.

Sociaal en Groen wil andere partijen aansporen om na de komende verkiezingen zich uit te spreken ten gunste van deze manier van werken, of het in ieder geval als mogelijkheid te noemen bij het vastlopen van coalitieonderhandelingen.

Praktisch: wanneer en hoe in te voeren?

Dit voorstel kan zoals gesteld ad hoc en zonder wetswijzigingen doorgevoerd worden. Wel komt er een taakverzwaring voor de Kamerleden, dus het zou wel wenselijk zijn als de Kamer na invoering direct meer ondersteuning voor zichzelf regelt. Dit botst echter niet met de grondwet en kan zodoende snel doorgevoerd worden.

Dit voorstel is met name aantrekkelijk voor partijen die (na de verkiezingen) een zeer kleine kans maken om in het kabinet te komen. Omdat het voorstel links noch rechts is, kan het door veel gedoodverfde oppositiepartijen worden omarmd: het geeft hen immers meer zeggenschap en inzage.

Voor andere partijen wordt de optie meer aantrekkelijk naarmate een formatie moeilijker is en langer duurt, en partijen zich min of meer gedwongen voelen aan te schuiven in een voor hen ongemakkelijke coalitie. Deze oplossing zou daarmee een uitweg bieden. Ook zou het trots gepresenteerd kunnen worden als uitwerking van de zo lang gewenste maar in praktijk nooit gerealiseerde ‘nieuwe bestuurscultuur’.

Een nieuwe politieke cultuur

Het resultaat zal precies dat zijn waar de politiek van links tot rechts al jaren vruchteloos naar zoekt: een meer open en transparante politieke cultuur en bestuurscultuur, waarin partijen beter herkenbaar zijn.

Het verschil tussen coalitie en oppositie verdwijnt: alle partijen in het parlement krijgen de kans zich betrouwbaarder en transparanter te gedragen dan een coalitiepartij, en tegelijkertijd constructief bij te dragen dan een oppositiepartij. Bovendien tast het de gewenste prolileerbaarheid van de partijen niet aan.

En dan?

Met dit voorstel zullen niet alle problemen als sneeuw voor de zon verdwijnen. Er zal nog steeds handjeklap tussen partijen plaatsvinden, en uitruil van standpunten in achterkamertjes. Dat valt nooit helemaal uit te sluiten en eigenlijk moet ook dat het doel niet zijn, want onderhandelen is een wezenlijk onderdeel van de politiek. Het verschil zal echter zijn dat niet alle beleidsterreinen in één monsterakkoord wordt gegoten wanneer een enorme kloof wordt gecreëerd tussen oppositie en coalitie. Dit zal het inhoudelijke debat en de openheid ongetwijfeld zeer ten goede komen, en daarmee waarschijnlijk ook het draagvlak voor de politiek.