democratie
Op 21 maart 2021 heeft de Tweede Kamer het adviesrapport van de commissie Burgerbetrokkenheid bij het klimaatbeleid (commissie-Brenninkmeijer) ontvangen.
De Tweede Kamer heeft naar aanleiding hiervan een motie van Agnes Mulder (CDA) aangenomen waarin de regering wordt verzocht om een overzicht van mogelijk te maken keuzes over burgerfora voor te bereiden en de Kamer hierover te informeren. Het inzetten van burgerfora is een vorm van democratische vernieuwing. De minister van BZK is hiervoor verantwoordelijk.
D. Yeşilgöz-Zegerius, voormalig Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, schrijft in haar brief d.d. 9 juni 2021 aan de TK dat “Burgerfora zijn onder bepaalde randvoorwaarden een kansrijke aanvulling op onze representatieve democratie. In de context van klimaat- en energiebeleid kunnen burgerfora bijdragen aan betere betrokkenheid van burgers, blijkt ook uit ervaringen in andere landen. De keuze om met burgerfora te gaan werken is fundamenteel, en daarom ook niet aan dit demissionaire kabinet. In de formatie kunnen de juiste randvoorwaarden worden vastgelegd en afspraken worden gemaakt om een burgerforum tot een krachtige aanvulling van onze representatieve democratie te maken.”
Hierbij willen wij nader ingaan op het voorstel van Sociaal & Groen. Welke beslissingen en aandachtspunten zijn bij de besluitvorming over een burgerforum van belang?
1. Wat is het doel van een burgerforum?
2. Hoe past een burgerforum in het proces van besluitvorming?
3. Wat is de vraag aan een burgerforum en hoe is die afgebakend?
4. Hoe worden benodigdheden voor succesvolle uitvoering ingevuld?
De burgerkamer: kansrijk onder randvoorwaarden
Wij kunnen leren van ervaringen met het energie- en klimaatbeleid in omringende landen. Burgerkamers bestaan in binnen- en buitenland onder allerlei noemers, in verschillende soorten en maten. Wat de burgerfora met elkaar gemeen hebben is dat een aselecte groep burgers in één of meerdere gesprekken zich buigt over een vraagstuk, en een advies formuleert aan de politiek. Burgerkamers kunnen helpen om tot beter beleid te komen en burgers beter te betrekken bij het maken en uitvoeren van beleid, en kunnen een bijdrage leveren aan democratische vernieuwing. Vanwege hun representatieve karakter slagen Burgerkamers er doorgaans in om het ‘stille midden’ beter hoorbaar te maken.
Als een Burgerkamer op de juiste manier wordt ingezet, kunnen betrokkenheid en eigenaarschap worden vergroot. Er zijn essentiële randvoorwaarden waaraan moet worden voldaan om Burgerkamers tot een succes te maken. Burgerkamers zijn geen manier om mensen tevreden te stellen of draagvlak te ‘creëren’, maar zijn bedoeld om burgers in staat te stellen een idee of voorstel ingebracht te krijgen in de politiek, zonder alhankelijk te zijn van de politiek. Tevens bieden Burgerkamers voor de politiek een beter begrip wat burgers – in de breedte van de volledige samenleving – belangrijk vinden, en geeft het de burger de ruimte om tot adviezen te komen. Ten derder creeert een Burgerkamer betriokkenheid door inzicht en kennis.
1. het doel van een Burgerkamer moet helder zijn en beantwoorden aan behoefte
De reden om een burgerforum te organiseren kan verschillen. Zo kan een bestuur een burgerforum willen inzetten voor het ophalen van ideeën, terwijl burgers die aan een burgerforum meedoen invloed willen verkrijgen op het beleid. Deze doelen kunnen in een burgerforum conflicteren. Daarom is de keuze voor een eenduidig doel van belang; een doel dat ook voor de deelnemers helder moet zijn.
Het doel van een burgerforum kan zijn:
- genereren van nieuwe ideeën om nieuw beleid te ontwikkelen of bestaand beleid te verbeteren;
- zorgen dat burgers op een inclusieve manier hun stem hoorbaar kunnen maken in besluitvorming;
- achterhalen onder welke voorwaarden burgers het beleid van de regering acceptabel vinden;
2. Hoe past een burgerforum in het proces van besluitvorming?
Politiek primaat niet ter discussie
In onze representatieve democratie heeft de politieke volksvertegenwoordiging het primaat in besluitvorming. Ook in participatieve processen is dit primaat van belang. Daaruit volgt dat de politiek uiteindelijk bepaalt wat de opzet van een burgerforum is en vastlegt hoe een advies van een burgerforum wordt betrokken bij besluitvorming. Een burgerforum moet ook praktisch georganiseerd kunnen worden op zo’n manier dat resultaten daadwerkelijk kunnen worden benut in processen van besluitvorming.
Dit betekent (1) dat er in de bredere besluitvorming (politieke) ruimte moet zijn (of kunnen worden geboden) om de uitkomsten van een burgerforum mee te nemen, en (2) dat een burgerforum tijdig plaatsvindt, in een vroeg stadium van beleidsvorming.
tijdigheid vormen meteen de kern van een belangrijke politieke keuze:
het politiek-bestuurlijke commitment aan de uitkomsten. Het moet deelnemers
duidelijk zijn op welke manier er iets met de uitkomsten van het burgerforum
gedaan wordt en welke eventuele randvoorwaarden daarvoor gelden. Dit
commitment geeft deelnemers het vertrouwen dat de politiek hun inbreng serieus
neemt. Er zijn grofweg drie soorten commitment te onderscheiden met een
oplopende mate van intensiteit, waarvan ook een combinatie denkbaar is:
i. het minimum is een besprekingsplicht, waarbij betrokkenen afspreken de
uitkomsten van een burgerforum te bespreken, bijvoorbeeld door een
debat erover in het parlement;
ii. een verantwoordingsplicht gaat een stap verder: hierbij wordt
afgesproken dat betrokkenen zich verantwoorden over wat er met de
uitkomsten van het burgerforum is gedaan. Dus: welke adviezen zijn
overgenomen, welke niet en waarom niet?
iii. Tot slot is er een plicht tot regelgeving, waarbij wordt afgesproken dat de
uitkomsten worden opgenomen in beleid en regelgeving.
3. Wat is de vraag aan een burgerforum en hoe is die afgebakend?
Een burgerforum kan over allerlei thema’s gaan, groot en klein: denk aan abortus
(Ierland), de opslag van kernafval (Australië) of werkloosheid (België). Dit geldt
ook voor de toepassing van burgerfora over onderwerpen die relateren aan het
klimaatbeleid. Klimaatbeleid ligt als onderwerp voor de hand omdat het ons
allemaal raakt. Burgers laten bovendien steeds vaker hun stem horen, zoals blijkt
uit demonstraties voor ambitieuzer klimaatbeleid, weerstand tegen
energieprojecten en de groei van lokale initiatieven. Democratische vernieuwing
en zeggenschap van burgers bij het klimaatbeleid zijn daarvoor van groot belang,
en burgerfora kunnen hiervoor (gedeeltelijk) een manier zijn.
Een kabinet dient te zorgen voor een duidelijke en gerichte vraagstelling aan een
landelijk burgerforum, waarbij de politiek de vraag duidelijk afbakent en aangeeft
waar zij precies advies over wil. Er kan bijvoorbeeld gevraagd worden naar de
(weging van) algemene uitgangspunten bij beleid (zoals rechtvaardigheid, of de
weging van publieke belangen als kosteneffectiviteit) of juist naar concrete
oplossingen voor een bepaalde sector of casuïstiek, zoals de technologische
keuzes in de toekomstige energiemix. Voor de keuze van de vraag aan het
burgerforum is ook relevant welke thema’s maatschappelijk leven en voor burgers
relevant zijn.
Cruciaal is dat politiek in ogenschouw wordt genomen hoe het forum past in het
proces van besluitvorming, zie par. 2. In Nederland zijn al wetten aangenomen
(zoals de Klimaatwet) en veel afspraken gemaakt over het klimaatbeleid (zoals in
het Klimaatplan en het Klimaatakkoord). Nederland is ook gebonden aan de
uitvoering van internationale verdragen en (Europese) richtlijnen. In deze context
is er nog veel ruimte om de inbreng van een burgerforum te benutten, omdat nog
niet alles even precies is uitgewerkt. Tegelijkertijd is het wel extra belangrijk om
goed te kijken wat precies van een burgerforum wordt gevraagd; de politiek moet
duidelijk aangeven welke kaders wel en niet ter discussie kunnen komen staan.
Als dit vooraf niet duidelijk is kunnen burgerfora het vertrouwen in overheid en
politiek juist schaden, omdat valse verwachtingen worden gewekt.
Binnen het klimaatbeleid zien wij drie aanknopingspunten voor de vraagkeuze en
afbakening. Omdat het klimaatbeleid wordt ontwikkeld en uitgevoerd in
samenwerking met een brede groep maatschappelijke stakeholders, zoals die aan
de sectorale klimaattafels van het Klimaatakkoord, ligt het voor de hand dat
vooraf wordt bepaald hoe zij worden betrokken bij de uitwerking en uitvoering van
het burgerforum.
i. Koppeling cyclus Klimaatwet/Klimaatplan: een kansrijk aanknopingspunt voor
de inzet van burgerfora wordt geboden door het volgende Klimaatplan, dat
het kabinet conform de Klimaatwetcyclus in 2024 (opnieuw) moet opstellen.
Omdat het klimaatbeleid dan integraal wordt bezien, biedt dit moment zowel
de ruimte als de tijdigheid die een burgerforum nodig heeft. De Klimaatwet
bepaalt al dat elk nieuwe Klimaatplan vooraf wordt gegaan door een
publieksconsultatie. In dit kader zou het burgerforum kunnen plaatsvinden.
ii. Focus op beleid voor de toekomst (2030-2050): een tweede aanknopingspunt
bij het selecteren van onderwerp en afbakening is het onderscheid tussen
beleid dat vóór 2030 in uitvoering moet zijn gebracht, of in de periode tussen
2030 en 2050. In het klimaatbeleid wordt gewerkt met lange termijnen en
begint de voorbereiding voor de periode tussen 2030 en 2050 nu. Voor het
beleid dat ziet op de periode tussen 2030 en 2050, maar wat nu in
voorbereiding is, kan de inbreng van een burgerforum goed worden benut.
Veel beleid dat gericht is op de periode vóór 2030 ligt daarentegen al vast in
wetgeving en afspraken. Dit maakt een burgerforum dat ziet op deze periode
niet onmogelijk, maar wel complex. Het kan nodig zijn om bestaande kaders
te verruimen, zodat er voor een burgerforum daadwerkelijk iets te kiezen
valt.
iii. Principes en uitgangspunten van klimaatbeleid: tot slot is het zo dat de
politiek in het klimaatbeleid vertrekt vanuit bepaalde uitgangspunten, zoals
kosteneffectiviteit voor de maatschappij en betaalbaarheid voor de burger.
Het kan relevant zijn een burgerforum op dergelijke uitgangspunten te
bevragen. Hoe worden uitgangspunten gewogen, ook relatief ten opzichte
van elkaar? Hoe wegen burgers vigerende publieke belangen, zoals
betaalbaarheid en kwaliteit van de leefomgeving? Op basis van deze weging
is het aan de politiek om bijgestelde uitgangspunten door te vertalen in beleid
en regelgeving.
Het ministerie van BZK heeft opdracht gegeven aan de Radboud Universiteit om in
samenwerking met het Sociaal en Cultureel Planbureau te onderzoeken wat het
maatschappelijk draagvlak is onder burgers voor de inzet van en deelname aan
burgerfora en welke onderwerpen burgers hiervoor interessant en kansrijk vinden.
De rapportage van deze maatschappelijke verkenning wordt in oktober 2021
verwacht en kan mogelijk worden benut bij deze keuze.
4. Hoe worden benodigdheden voor succesvolle uitvoering ingevuld?
Bij de succesvolle organisatie van een burgerforum komen veel zaken kijken. Er
moet in de opzet bijvoorbeeld aandacht zijn voor de representativiteit en
inclusiviteit: deelnemers moeten een goede afspiegeling van de samenleving zijn
en allemaal een gelijke kans krijgen om gehoord te worden. Het goed organiseren
van een burgerforum vereist daarom investeringen in uitvoeringscapaciteit en-kunde, zeker wanneer burgerfora structureel ingezet gaan worden. Die capaciteit
is binnen en buiten de overheid al gedeeltelijk beschikbaar. Wanneer een kabinet
van start wil met het inzetten van burgerfora op het terrein van klimaat en
energie, ligt het in de rede dat de ministeries van EZK en BZK bij de vormgeving
en organisatie nauw samenwerken. Ook kan daarbij de kennis van externe
deskundigen worden benut, bijvoorbeeld bij het bepalen van een goede
vraagstelling en/of over de uiteindelijke inrichting van het burgerforum.
Onderzoeksinstellingen kunnen worden betrokken om mee te werken aan de
monitoring en evaluatie van burgerfora, zodat van opgedane ervaringen ook wordt
geleerd.
Welk budget stelt een nieuw kabinet beschikbaar?
De kosten van een burgerforum kunnen sterk variëren en zijn vooraf niet exact te
bepalen. Dit vraagt om budgettaire flexibiliteit. Eerdere ervaringen geven een
indicatie van de totaalkosten: het burgerforum kiesstelsel (2006) kostte ongeveer
€ 5,1 miljoen. Het burgerforum over klimaatbeleid in Frankrijk (2019-2020) kostte
€ 5,4 miljoen.
Wat is de tijdsduur van een burgerforum?
Dit hangt sterk samen met de complexiteit van het te bespreken onderwerp. Hoe
complexer het vraagstuk, hoe meer tijd een burgerforum nodig heeft. Indicatief
kan het volgende tijdspad worden gehanteerd:
voorbereidingstijd van enkele (ca. 3 á 4) maanden;
proces van ruwweg een half jaar;
opvolging: afhankelijk van het politieke commitment dat vooraf is
gegeven .
Ter illustratie: het Franse burgerforum over klimaat kwam zeven weekenden
bijeen in een periode van zes maanden. Op dit moment is de Franse regering
bezig om de voorstellen om te zetten in wetgeving, wat nu ca. een half jaar duurt
(en nog niet geheel is afgerond).
Kennisopbouw en onderzoek
Zorgvuldige kennisopbouw, leren en uitproberen zijn een kernonderdeel van
democratische vernieuwing. Wij delen dan ook de visie van de commissieBrenninkmeijer dat zorgvuldige kennisopbouw, uitproberen en leren over
burgerparticipatie in den brede, en burgerfora in het bijzonder, van belang is. Het
ministerie van BZK initieert en ondersteunt daarom op verschillende manieren
onderzoek naar burgerfora. In maart 2021 verscheen de essaybundel Nationale
burgerfora. Verkenning van nationale burgerfora als democratisch gereedschap2
met bijdragen van prof. dr. Frank Hendriks (UvT), dr. Kristof Jacobs (RUN) en dr.
Ank Michels (UU). Op basis van praktijkervaringen in binnen- en buitenland
verkennen de auteurs de mogelijkheden en randvoorwaarden voor het inzetten
van burgerfora bij nationale vraagstukken.
2 Frank Hendriks, Kristof Jacobs, Ank Michels, Nationale burgerfora. Verkenning van nationale burgerfora als
democratisch gereedschap, Den Haag, 2021, https://kennisopenbaarbestuur.nl/rapporten-publicaties/nationaleburgerfora
onderzoeksconsortium Revitalizing Democracy onder leiding van de Universiteit
van Tilburg in het kader van de nationale wetenschapsagenda. In het onderzoek
staat de vraag centraal of en hoe zgn. hybride democratische innovaties, die
vormen van praten (zoals burgerfora) en stemmen (bijvoorbeeld correctieve
referenda) combineren, de representatieve democratie op lokaal en nationaal
niveau kunnen versterken.
De ondersteuning van mede-overheden
De kwestie van participatie en de mogelijke inzet van burgerfora speelt niet alleen
landelijk, maar ook op decentraal niveau, bijvoorbeeld in verschillende RESregio’s. Uiteraard gelden de uitgangspunten en randvoorwaarden voor succesvolle
democratische vernieuwing net zo goed op lokaal/regionaal niveau als op landelijk
niveau. Het is en blijft immers ook de verantwoordelijkheid van decentrale
besturen om, passend bij hun gemeente, weloverwogen invulling te geven aan
participatiebeleid. Recent zijn er verschillende handreikingen gepubliceerd om
decentrale besturen hierbij te ondersteunen34. Ook de afweging of een
burgerforum geschikt is hoort daarbij. Een vraag aan een volgend kabinet is op
welke manier het Rijk decentrale overheden verder wil ondersteunen bij het
organiseren van burgerfora op regionaal en lokaal niveau.
Tot slot
Goede betrokkenheid van de samenleving bij beleidsvorming is essentieel. Daarbij
is het van belang dat burgers, ondernemers en maatschappelijke partijen ook
daadwerkelijk invloed kunnen uitoefenen als zij participeren en dat hun beeld
overeenkomt met de ruimte die hen politiek wordt geboden. Als dat niet zo is, kan
participatie zelfs schadelijk zijn voor het draagvlak voor een besluit en het
vertrouwen in de overheid. Het is dan ook van belang dat het doel van een
burgerforum hier rekening mee houdt.
Om deze reden heeft het kabinet de afgelopen kabinetsperiode sterk ingezet op
kennisontwikkeling en onderzoek op het gebied van participatie. Daarnaast is met
nieuwe bestuurlijke arrangementen gewerkt waarin betrokkenheid van de
samenleving continue aandacht krijgt: denk aan het Programma Aardgasvrije
Wijken, het programma Democratie in actie, de Regionale Energiestrategieën
(RES).
Uit de belangstelling voor het onderwerp blijkt dat de Kamer met ons een zekere
urgentie voelt om goede vormen van maatschappelijke dialoog te vinden over de
ingewikkelde kwesties van de energie- en klimaattransitie. Mensen willen beter
betrokken worden en de politiek wil mensen beter betrekken. Daarom willen wij
benadrukken dat een op zichzelf staand burgerforum niet volledig invulling geeft
aan deze behoefte. Het is belangrijk te zoeken naar een combinatie van
participatievormen die gezamenlijk zorgen dat een brede maatschappelijke
dialoog verder op gang komt en dat burgers invloed hebben op de ontwikkeling en
uitvoering van klimaatbeleid (zie ook Kamerstuk 35570-VII, nr. 95).
3 V. Visser, J. van Popering-Verkerk, & M.W. van Buuren (2019), Onderbouwd ontwerpen aan
participatieprocessen. Kennisbasis participatie in de fysieke leefomgeving.
4 Kennisknooppunt Participatie (2020), Snelstudie De doelen van participatie. rol voor bestuurders en politici. De politiek
vertrouwt burgers in een burgerforum een vraagstuk toe en nodigt hen uit tot
advies. Een nieuw kabinet kan kiezen voor de inzet van burgerfora rond het
klimaat- en energiebeleid. Maar dat is niet ‘gratis’; er moeten daarvoor
belangrijke politieke keuzes over worden gemaakt. In deze brief hebben we de
belangrijkste keuzes geschetst.
werkwijze
1) tijdens de gemeenteraadsverkiezing wordt tevens het bestuur van de Burgerkamer gekozen. Het dagelijks bestuur bestaat uit een voorzitter, vice-voorzitter, 1e en 2e secretaris en een lid. Het bestuur wordt voor eenzelfde persiode gekozen als de maximale zittingsduur van de gemeenteraad.
op de gemeentelijke Burgerkamer kan iedere gemeente-inwoner een voorstel of idee aanmelden.